Антикоррупционная экспертиза №3

 

 

18 апреля 2011 года

 

Кому:

 

Прокурору РС(Я)  

Подласенко А.А.

 

Управление Министерства

юстиции РФ по РС(Я)

 

 

Антикоррупционная экспертиза

некоторых нормативных правовых актов,

касающихся порядка вступления в силу правовых актов

и их опубликования

 

Антикоррупционная  экспертиза проведена на основании Свидетельства об аккредитации юридического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность, №1007 от 10.12.2010г. (цветная отсканированная копия доступна на сайте).

Антикоррупционная  экспертиза проведена в отношении следующих нормативных правовых актов (далее НПА):

1. Закон РС(Я) «О правовых актах органов государственной власти РС(Я)» №199-III от 25.12.2003г.

2. Постановление Правительства РС(Я) №490 от 03.11.2010г. «Об утверждении Регламента Правительства РС(Я)».

3. Указ Президента  РС(Я) №948 от 22.04.2008г. «О порядке подготовки, оформления и вступления в силу указов и распоряжений Президента РС(Я)».

 

Целью данной антикоррупционной экспертизы является снижение (преодоление) коррупциогенности НПА за счет устранения выявленных типичных и иных нетипичных   коррупциогенных факторов путем коррекции (удаления) содержащих их норм.

Антикоррупционная экспертиза состоит из следующих частей:

1.Анализ некоторых нормативных правовых актов, касающихся предоставления доступа к информации

1.1.Порядок отнесения информации к сведениям конфиденциального характера и сведениям, составляющих государственную тайну

1.2.Формальные основания отказа органов государственной власти в доступе к информации

2. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы

2.1.Перечень норм НПА, в которых обнаружены типичные и иные коррупциогенные факторы

2.2.Описание в нормах НПА типичных и иных коррупциогенных факторов, рекомендации по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов

2.2.1.Описание коррупциогенных факторов в нормах НПА

2.2.2.Выводы  о  коррупционных последствиях

2.2.3.Рекомендации по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов и коррекции содержащих их норм

3.Приложение «Перечень типичных и иных коррупциогенных факторов нормативных правовых актов и их проектов»

 

 

1.Анализ некоторых нормативных правовых актов,

касающихся предоставления доступа к информации

 

1.1. Порядок отнесения информации к сведениям конфиденциального характера

и сведениям, составляющих государственную тайну

 

Информационная открытость органов государственной власти – обязательное условие профилактики и предотвращения коррупционных проявлений.

Важнейшим конституционным правом является право на доступ к информации, прежде всего, касающейся:

1.нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;

2.деятельности государственных органов и использования бюджетных средств;

3.привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям.

Главным является то, что любой гражданин должен иметь доступ к информации о расходовании бюджетных средств, распределяемых при оказании государственной поддержки и предоставлении государственных услуг, в разрезе конкретных получателей (юридических и физических лиц), а не в сводном  (обобщенном)  виде. 

С этим реализацией этого связаны следующие проблемы:

1.Неопубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы гражданина, и ограничение доступа к информации путем произвольного отнесения важных для граждан сведений к сведениям конфиденциального характера и сведениям, составляющих государственную тайну.

2.Отсутствие ответственности или недостаточная ответственность органов власти и чиновников за неопубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы гражданина, и ограничение доступа к информации.

3.Отсутствие конкретных и эффективных механизмов контроля гражданского общества за деятельностью органов власти и чиновников, в целом, и обеспечение доступа к информации, в частности.

Совокупное воздействие этих факторов на фоне невыполнения чиновниками существующих норм раскрытия информации приводит к значительному ущемлению основных гражданских прав. 

В большинстве случаев реакцией на правомерное обращение граждан в целях получения информации является отказ чиновников в предоставлении конкретной информации. В таком случае чиновники ссылаются на то, что данная информация относится к сведениям конфиденциального характера или сведениям, составляющих государственную тайну.

Поэтому предварительно необходимо ответить на вопрос: какая информация подлежит опубликованию и свободному доступу, а какая информация относится к сведениям конфиденциального характера и сведениям, составляющих государственную тайну ?

 

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими доступ к информации являются:

1.Указ Президента РФ №188 от 06.03.1997г. "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера";

2.Закон РФ №5485-I от 21.07.1993г. "О государственной тайне";

3.ФЗ №149-ФЗ от 27.07.2006г.  "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";

4.ФЗ РФ №152-ФЗ от 27.07.2006г. «О персональных данных».

 

Рассмотрим положения каждого из них.

 

1.Указ Президента РФ №188 от 06.03.1997г. "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера"

Перечень сведений конфиденциального характера.

1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.

2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты.

3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).

4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее).

5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна).

6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

 

2.Закон РФ №5485-I от 21.07.1993г. "О государственной тайне"

Статья 5. Перечень сведений, составляющих государственную тайну

Государственную тайну составляют:

1) сведения в военной области;

2) сведения в области экономики, науки и техники, касающиеся гражданской обороны, безопасности и об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации;

3) сведения в области внешней политики и экономики;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму.

Статья 7. Сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию

Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.

 

3.ФЗ №149-ФЗ от 27.07.2006г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"

Статья 8. Право на доступ к информации

2. Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

4. Не может быть ограничен доступ к:

1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

2) информации о состоянии окружающей среды;

3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств

(за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

 

4.ФЗ РФ №152-ФЗ от 27.07.2006г. «О персональных данных»

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1.персональные данные - любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация;

12.общедоступные персональные данные - персональные данные, доступ неограниченного круга лиц к которым предоставлен с согласия субъекта персональных данных или на которые в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности.

Статья 6. Условия обработки персональных данных

2. Согласие субъекта персональных данных не требуется в следующих случаях:

7) осуществляется обработка персональных данных, подлежащих опубликованию в соответствии с федеральными законами, в том числе персональных данных лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы, персональных данных кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности.

Статья 7. Конфиденциальность персональных данных

2. Обеспечение конфиденциальности персональных данных не требуется:

1) в случае обезличивания персональных данных;

2) в отношении общедоступных персональных данных.

 

Таким образом, законодательством четко прописывается свободный доступ к:

-нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина;

-о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

-информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств.

В большинстве случаев для отказа чиновники используют законодательные пробелы и отсутствие четкого перечня оснований предоставления информации в нормативных и правоприменительных правовых актах Республики Саха (Якутия).

Поэтому необходимо внесение четкого перечня оснований предоставления информации гражданам в нормативные правовые акты Республики Саха (Якутия), касающихся порядка вступления в силу правовых актов и их опубликования.

 

Рассматривая данную ситуацию комплексно, необходимо помнить, что официальная публикация является всего лишь необходимой стадией вступления НПА в законную силу. На органе власти лежит обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных лиц путем размещения в Интернете, публикаций в СМИ и использования иных средств распространения информации. 

Это касается таких вопросов, как распределение государственного жилья, субсидий, субъектам сельского хозяйства, субсидий на индивидуальное жилищное строительство и приобретение нового жилья, распределение путевок в детские дошкольные учреждения и других важных государственных мер.

Информационная изолированность при распределении средств государственной поддержки приводит к тотальной коррупции, когда  бюджетные средства распределяются по личному усмотрению чиновников среди ограниченного круга лиц, связанных с ними  личными или родственными отношениями.

В таком случае государственные меры по обеспечению тщательного отбора получателей государственной поддержки на основе определенных критериев просто не выполняются или выполняются с нарушением. Зачастую, они становятся лишь формальностью, а необходимые данные получателей просто подделываются и фальсифицируются.  

В Республике Саха (Якутия) широко распространены элементарная подделка  и фальсификация документов на получение субсидий субъектами сельского хозяйства, субсидий на индивидуальное жилищное строительство и приобретение нового жилья, других форм государственной поддержки при непосредственном участии чиновников.  

Симптоматичным является, что это происходит со средствами целевых программ, распределение которых максимально регламентировано и формализовано. Действительно,  целевыми программами предусмотрен тщательный отбор по критериям потенциальных получателей поддержки, механизм контроля за целевым расходованием средств, опубликование отчетности по результатам и другие меры. В их проектах даже предварительно указывается ориентировочное количество получателей поддержки. 

Несмотря на это отбор получателей поддержки, распределение бюджетных средств, контроль за целевым расходованием средств полностью отводится чиновникам, среди большинства которых доминирует коррупционное поведение. В этих условиях невозможен гражданский контроль за расходованием бюджетных средств, принадлежащих всему обществу, а не чиновникам.

Официально публикуются лишь сводные (обобщенные) данные, по которым граждане не могут определить кому и на каком основании была оказана государственная поддержка. 

В данных условиях речь идет не разработке новых прогрессивных законодательных норм, а об элементарном соблюдении существующих законов. В России хорошие законы, но их не соблюдают. Существенным фактором справедливости распределения бюджетных средств является честность и порядочность чиновников.

Однако, в условиях массовой моральной дезориентации российского чиновничества вопрос переходит в плоскость усиления ответственности чиновников и создания эффективных механизмов контроля гражданского общества.

Актуальность этих проблем такова, что почти любой человек может привести массу примеров различных коррупционных схем. Без проведения специализированных исследований  очевидно, что коррупция стала основой жизненного устройства.

Принятие значительных усилий по модернизации законодательства не дают должной отдачи, особенно в сфере распределения бюджетных средств и государственных закупок.   Несмотря на максимальную прозрачность норм, предусмотренных ФЗ №94, 20% средств на государственные и муниципальные закупки становятся объектом коррупционного хищения.

В Республике Саха (Якутия) значительные коррупционные процессы связаны  с нарушениями при распределении бюджетных средств и совершении государственных и муниципальных закупок. Так почему же при принятии столь значительных усилий коррупционные проявления лишь повышаются ?

Ответ находится в неэффективности самой государственной системы. Нельзя отрицать эффективность работы по совершенствованию законодательства, повышению ответственности чиновников, разработке новых форм контроля и других мер.

Но государственная система не может уравновесить сама себя, поэтому для соблюдения баланса интересов нужен противовес в виде гражданского общества. Когда в большинстве случаев государственная система работает лишь на себя, усиление гражданского контроля становится почти единственным эффективным средством контроля.

Актуальность этого повышается в условиях ограниченности жизненных благ,  необходимости реализации принципа социальной справедливости и законности при обеспечении конституционных прав граждан на жилище, здравоохранение, образование, культуры  и другие блага,  входящие в стандарты обеспечения достойной жизни.

 

Поэтому необходимо принятие следующих принципиальных мер по реализации реального и эффективного гражданского контроля.

1. Обеспечение доступа к информации, касающейся:

-нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;

-деятельности государственных органов и использования бюджетных средств;

-привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям.

Особо важным является обеспечение доступа к информации по конкретным получателям бюджетных средств (физическим и юридическим лицам), распределенных при оказании государственной поддержки и предоставлении государственных услуг. В том числе к общедоступным персональным данным - персональные данные, доступ неограниченного круга лиц на которые в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности.

В перечень общедоступных персональных данных получателей бюджетных средств должны войти фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия и другие данные,  необходимые для проверки любым гражданином или институтом гражданского общества обоснованности и законности оказании государственной поддержки.

Необходимо обязать государственные органы и органы местного самоуправления обеспечить доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и Интернет, к информации о своей деятельности.

2. Создание  эффективных механизмов контроля гражданского общества за деятельностью органов власти и чиновников, предусматривающих деятельное участие в случае обнаружения фактов необоснованного и незаконного оказания государственной поддержки конкретным получателям. Общественный контроль должен обеспечивать непосредственное участие граждан в деятельности государственных и правоохранительных органов по привлечению к ответственности виновных лиц.

 

 

1.2. Формальные основания отказа

органов государственной власти в доступе к информации

 

Данный предмет рассмотрения требует пояснения некоторых терминов.

1.Правовой акт органа государственной власти РС(Я) - нормативный или правоприменительный правовой акт, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его компетенции.

2.Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме в установленном порядке уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

3.Правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

4.Правоприменительный акт - письменный официальный документ, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции, содержащий индивидуально-конкретные предписания, однократного применения и не содержащий норм права;

5.Органы государственной власти РС(Я) - Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я), Президент РС(Я), Вице-президент РС(Я), Правительство РС(Я), министерства, государственные комитеты, иные органы исполнительной власти, Конституционный суд РС(Я). 

6.Закон РС(Я) - нормативный правовой акт РС(Я), обладающий высшей юридической силой и прямым действием на территории РС(Я), регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принимаемый Государственным Собранием в соответствии с установленной процедурой или на республиканском референдуме;

7.Подзаконный нормативный правовой акт - нормативный правовой акт, принимаемый Государственным Собранием, Президентом, вице-президентом, иными органами государственной власти Республики Саха (Якутия) на основании и во исполнение законов.

 

Систематизируем основные виды правовых актов органов государственной власти в таблице.

 

Органы  государственной власти РС(Я)	Нормативный правовой акт	Правоприменительный правовой акт
Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я)	Конституционные законы, законы	Постановления
Президент РС(Я)	Указы	Распоряжения
Вице-президент РС(Я)	Распоряжения	Распоряжения
Правительство РС(Я)	Постановления	Распоряжения

 

Согласно основных требований к проектам решений правительства Регламента Правительства РС(Я), утвержденного  постановлением Правительства РС(Я) №490  от 03.11.2010г.:

-решения правительства, имеющие нормативный характер,  оформляются  в форме постановлений правительства;

-решения правительства по оперативным и другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений правительства.

Статья 15 Закона РС(Я) «О нормативных правовых актах органов государственной власти РС(Я)» устанавливает обязательное официальное опубликование Законов РС(Я), нормативных правовых актов органов государственной власти РС(Я), кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Эта же статья гласит, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не подлежат применению, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

В тоже время правоприменительные правовые акты могут носить нормативный характер и может существовать объективная   необходимость их опубликования для всеобщего сведения.

Однако, законодательство не  устанавливает:

-обязательных требований публикации правоприменительных правовых актов, носящих нормативный характер;

-четкого перечня оснований для публикации правоприменительных правовых актов.

На практике осуществляется выборочная произвольная публикация правоприменительных правовых актов, таких как Распоряжения Правительства РС(Я), Распоряжения Президента РС(Я) и других.

Такая произвольность и сокрытие от общественности важных государственных решений многократно усиливает коррупционную составляющую  в деятельности органов государственной власти РС(Я).

 

 

2. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы

 

2.1. Перечень норм НПА, в которых обнаружены

типичные и иные коррупциогенные факторы

 

Коррупциогенный фактор	Норма НПА, в которой обнаружен коррупциогенный фактор
Б. Коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов 10. Наличие пробела в регулировании	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
11. Отсутствие административных процедур	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
14. Отсутствие ответственности служащих	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
15. Отсутствие контроля за госорганами и служащими	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
16. Нарушение режима прозрачности информации	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
В. Коррупциогенные факторы системного характера 18. Нормативные коллизии	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
Г.Проявление коррупциогенности 20. Формально-техническая коррупциогенность	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
22. Нарушение баланса  интересов	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
Иные нетипичные (самостоятельно разработанные) коррупциогенные факторы
26. Неопубликование для всеобщего сведения нормативных и правоприменительных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и их применение	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.
27. Неправомерное принятие для регулирования важных жизненных сфер не подлежащих опубликованию правоприменительных правовых актов вместо принятия подлежащих опубликованию нормативных правовых актов	1. п. 1 ст.15 Закона РС(Я) №199-III от 25.12.2003г. 2. п.4.2.1. ПП РС(Я) №490 от 03.11.2010г. 3. п.3.6. УП  РС(Я) №948 от 22.04.2008г.

 

2.2. Описание в нормах НПА типичных и иных коррупциогенных факторов, рекомендации по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) содержащих их норм

 

2.2.1. Описание коррупциогенных факторов в нормах НПА

 

Закон РС(Я) «О правовых актах органов государственной власти РС(Я)» №199-III от 25.12.2003г.

Статья 15. Обязательность опубликования нормативных правовых актов

1. Законы Республики Саха (Якутия), нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Саха (Якутия) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

 

Постановление Правительства РС(Я) №490 от 03.11.2010г.

«Об утверждении Регламента Правительства РС(Я)»

4.Порядок внесения и рассмотрения проектов решений правительства (постановлений и распоряжений)

4.2. Основные требования к проектам решений Правительства

4.2.1.  Решения Правительства,  имеющие нормативный характер,  оформляются  в форме постановлений Правительства.

Решения по оперативным и другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений Правительства.

 

Указ Президента  РС(Я) №948 от 22.04.2008г. «О порядке подготовки, оформления и вступления в силу указов и распоряжений Президента РС(Я)»

 3. Вступление в силу и опубликование актов Президента Республики Саха (Якутия)

3.6. Акты Президента Республики Саха (Якутия) могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до общего сведения по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, размещены в установленном порядке на официальном сервере органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в сети Интернет и в базах данных информационных правовых систем.

Не подлежат официальному опубликованию акты Президента Республики Саха (Якутия) или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, перечень которых установлен действующим законодательством.

 

Во всех указанных нормах НПА наличие коррупциогенных факторов (далее КФ) выражается в следующих их проявлениях.  

1.Отсутствие перечня оснований отнесения правовых актов к НПА, опубликования и свободного доступа к ним, а также отсутствие требований публикации правоприменительных правовых актов, носящих нормативный характер.

На основе этого осуществляется выборочная произвольная публикация правоприменительных правовых актов, таких как Распоряжения Правительства РС(Я), Распоряжения Президента РС(Я), регулирующих распределение ограниченных благ в пользу чиновников.

 

Это напрямую влечет проявление:

-КФ№26«Неопубликование для всеобщего сведения нормативных и правоприменительных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и их применение»;

-КФ№27«Неправомерное принятие для регулирования важных жизненных сфер не подлежащих опубликованию правоприменительных правовых актов вместо принятия подлежащих опубликованию нормативных правовых актов»;

-КФ№16 «Нарушение режима прозрачности информации».    

Например, таким образом, Распоряжением Правительства РС(Я) №184-р от 24.02.2005г. было утверждено Положение о порядке оплаты стоимости квартир в жилых домах, строящихся в 2005 году в городе Якутске по схеме субсидирования процентных ставок привлеченных банковских кредитов, что фактически явилось неправомерной подменой норм постоянного характера и многократного применения индивидуально-конкретными предписаниями однократного применения, когда вместо постановления было принято распоряжение.

Такой подход применяется в создании и легализации изолированных от общества несправедливых и коррупционных механизмов распределения ограниченных жизненных благ.

2.Отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих за ограничение доступа к информации,

Это следствие проявления КФ№14 «Отсутствие ответственности служащих».

Безответственность является основой коррупционного поведения и безнаказанности. В данных нормах отсутствуют конкретные формы и меры ответственности.

3.Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля.

Это следствие проявления: КФ№15 «Отсутствие контроля за госорганами и служащими».

Гражданский контроль за властью является основой эффективного  функционирования всего государственного механизма. Это позволяет поддерживать баланс интересов государства и общества.

 

В совокупности эти проявления являются следствием:

-КФ№10«Наличие пробела в регулировании». Выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.

-КФ№11«Отсутствие административных процедур». Коррупционная опасность повышается ввиду отсутствия четкого регламента отнесения правовых актов к нормативным и правоприменительным.

-КФ№18«Нормативные коллизии». Выражается в ограничении ряда конституционных прав, в том числе на информацию, доступ к жизненным благам. Это приводит к невозможности обеспечения достойной жизни. 

-КФ№20«Формально-техническая коррупциогенность». Выражается в нарушении порядка принятия НПА с целью совершения коррупционных правонарушений.    

-КФ№22«Нарушение баланса  интересов». Это итоговой результат нарушения прав граждан. Таким образом, интересы ограниченного круга  коррумпированных чиновников противопоставляются интересам общества, что существенно дискредитирует  государственную власть.

 

2.2.2. Выводы  о  коррупционных последствиях

 

Проявление данных  коррупциогенных факторов является нарушением единых требований к порядку подготовки нормативных и правоприменительных правовых актов, их принятия, опубликования, вступления в силу, прекращения или приостановления действия, учета, систематизации, толкования.

Зачастую, это вызвано отсутствием:

-обязательных требований публикации правоприменительных правовых актов, которые могут носить нормативный характер, в документах, регламентирующих деятельность органов государственной власти РС(Я);

-четкого перечня оснований для публикации правоприменительных правовых актов.

Отсутствие прозрачности распределения благ, приобретенных за счет бюджетных средств, до конкретных получателей создает основу дифференциации на граждан, имеющих и не имеющих доступ к распределению благ.

Даже в условиях рыночных отношений граждане могут приобрести за счет личных доходов не все блага. Государство осуществляет поддержку гражданам в приобретении жилья, транспорта и технических средств для производства работ и оказания услуг. По многим направлениям социального обеспечения сохранилась распределительная система: распределение путевок на санаторно-курортное лечение, устройство детей в образовательные учреждения и другие.

Маскировка коррупционных норм постоянного характера и многократного применения под индивидуально-конкретные предписания однократного применения создает и легализует изолированный от общества механизм распределения жизненных благ, что противоречит принципу социальной справедливости.

Несмотря на всю формальность нарушений, нарушение порядка принятия правовых актов подобным образом является крайне опасным явлением, так как не придается гласности распределение благ, на приобретение которых расходуются средства налогоплательщиков.  

Например, одним распоряжением правительства можно приобрести один автомобиль или одну квартиру по завышенным ценам и не соответствующим условиям осуществления государственных закупок.

А если в одно не подлежащее публикации распоряжение правительства заложить коррупционные нормы многократного применения, то можно на долгие годы быть спокойным за «свою кормушку».

Например, создание изолированной системы распределения государственного жилья с использованием различных схем субсидирования и установлением квот позволяет перенаправлять в течение длительного времени колоссальные объемы бюджетных средств, сопоставимые со всеми расходами на целевую статью или раздел бюджета,  на неконституционное удовлетворение потребностей узкой группы чиновников в ущерб простых граждан, имеющих социальные показания для улучшения жилищных условий (социально незащищенные слои, выпускники детских домов, жители ветхого и аварийного жилищного фонда и другие).

Одним из негативных коррупционных последствий является то, что блага, производимые в республике, и приобретенные за ее счет достаются меньшинству и в некоторых случаях вывозятся за ее пределы.

Практика вывода значительных финансовых средств широко практикуется так называемыми «варягами» - должностными лицами (руководители территориальных органов федеральных структур, прокуроры и другие), работающими в республике «вахтовым методом». Некоторые из них  после окончания срока работы не сдают служебное жилье, землевладения и другие блага, предоставленные им во временное пользование, а неправомерно приватизируют их и продают. В этих условиях местное население, всю жизнь проработавшее в республике, не имеет никаких перспектив улучшения своих жилищных условий и материального положения. 

Несправедливое и, зачастую, коррумпированное распределение благ болезненно воспринимается и в других сферах, таких как распределение субсидий субъектам сельского хозяйства, субсидий на индивидуальное жилищное строительство, путевок на санаторно-курортное лечение и в детские дошкольные учреждения.

Коррупционный механизм органично становится частью государственного устройства. Коррупционные последствия просто выдаются за результаты социально-экономического развития Республики Саха (Якутия).

Например, когда чиновники отчитываются об объемах строительства жилья и количестве улучшивших жилищные условия, так как значительная часть средств целевых жилищных программ была несправедливо распределена среди узкого круга избранных.

В таком случае их слова «за данный период в результате работы президента, правительства и парламента мы стали лучше жить» означают в переводе для простых граждан «в результате легализации и усиления коррупционных схем на все уровнях власти мы, наши родственники и близкое окружение стали лучше жить».

 

2.2.3.Рекомендации по устранению обнаруженных

коррупциогенных факторов и коррекции содержащих их норм

 

Необходимо включение в НПА следующих положений.

1.Перечень оснований опубликования нормативных и правоприменительных правовых актов и свободного доступа к ним.

2.Введение ответственности государственных и муниципальных служащих за ограничение доступа к информации.

3.Введение эффективных механизмов общественного контроля.

4.Обеспечение доступа к информации по конкретным получателям бюджетных средств (физическим и юридическим лицам) с целью обеспечения возможности проверки любым гражданином или институтом гражданского общества обоснованности и законности получения государственной поддержки.

 

В целях устранения обнаруженных коррупциогенных факторов и коррекции содержащих их норм рассматриваемые НПА необходимо дополнить следующими статьями и в соответствии с ними скорректировать остальные нормы.

 

Статья №1 «Обязательность опубликования нормативных и правоприменительных правовых актов,  затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и обеспечение к ним свободного доступа граждан»

1. Подлежат обязательному официальному опубликованию Законы РС(Я), нормативные и правоприменительные правовые акты органов государственной власти РС(Я), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и  содержащие информацию:

-о деятельности органов государственной власти РС(Я) и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств, в том числе в разрезе конкретных получателей бюджетных средств (физических и юридических лиц),

-о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

-о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

-о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;

-о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

-о состоянии окружающей среды;

-о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

-о иных сведениях и фактах, недопустимость ограничения доступа к которым  установлена федеральными законами.

2. Органы государственной власти РС(Я) и органы местного самоуправления обязаны довести до сведения граждан нормативные и правоприменительные правовые акты органов государственной власти РС(Я) и иную информацию, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, путем публикаций в СМИ, размещения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе сети Интернет, и использования иных средств распространения информации.    

3.Законы РС(Я), нормативные и правоприменительные правовые акты органов государственной власти РС(Я) или их отдельные положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие опубликовании, определяются строго в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне" и с Перечнем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года №188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера".

 

Статья №2 «Обеспечение возможности проверки обоснованности и законности получения государственной поддержки»

1.С целью обеспечения возможности проверки любым гражданином или институтом гражданского общества обоснованности и законности получения государственной поддержки гарантируется обеспечение свободного доступа к информации и общедоступным персональным данным по конкретным получателям (физическим и юридическим лицам) бюджетных средств, распределенных при оказании государственной поддержки и предоставлении государственных услуг путем принятия нормативных и правоприменительных правовых актов органов государственной власти РС(Я).  

Общедоступными персональными данными являются персональные данные, доступ неограниченного круга лиц на которые в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности.

В перечень общедоступных персональных данных получателей бюджетных средств входят фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия и другие данные,  необходимые для проверки любым гражданином или институтом гражданского общества обоснованности и законности получения государственной поддержки.

Органы государственной власти РС(Я) и органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ гражданам и институтам гражданского общества к общедоступным персональным данным получателей бюджетных средств и информации о своей деятельности посредством публикаций в СМИ, размещения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе сети Интернет, и использования иных средств распространения информации.    

 

Статья №3 «Недопустимость принятия для регулирования важных жизненных сфер правоприменительных правовых актов вместо принятия нормативных правовых актов»

Не допускается неправомерное принятие для регулирования важных жизненных сфер, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не подлежащих обязательному опубликованию правоприменительных правовых актов, содержащих индивидуально-конкретные предписания однократного применения и не содержащих норм права, вместо принятия подлежащих обязательному опубликованию нормативных правовых актов, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

 

Статья №4 «Ответственность за ограничение свободного доступа к информации и общедоступным персональным данным, правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина»

1.За ограничение свободного доступа к информации и общедоступным персональным данным по конкретным получателям (физическим и юридическим лицам) бюджетных средств, правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, государственные и муниципальные гражданские служащие несут дисциплинарную и административную ответственность.  

2.За неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных положений и требований к государственным и муниципальным служащим применяются следующие меры:

-в обязательном порядке налагается административный штраф на виновных должностных лиц в размере от десяти тысяч до ста тысяч рублей, а в случае неоднократного нарушения установленных положений  и требований от ста тысяч до одного миллиона рублей;

-в зависимости от степени тяжести проступка и объема нанесенного ущерба применяются дисциплинарные  взыскания в виде выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии и освобождения от замещаемой должности гражданской службы.

3.С учетом общественной значимости соблюдения законности и в случае особо тяжких последствий применятся:

-увольнение с гражданской службы;

-дисквалификация;

-предъявление в рамках гражданско-правовой ответственности требования о возмещении материального ущерба, нанесенного в результате реализации нормативных и правоприменительных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы  и принятых с нарушением установленных требований, в досудебном и судебном порядке.

 

Статья №5 «Создание конкретных и эффективных механизмов контроля гражданского общества за деятельностью органов государственной власти РС(Я) и органов местного самоуправления»

1.Органы государственной власти РС(Я) и органы местного самоуправления обязаны создать конкретные и эффективные механизмы контроля гражданского общества за своей деятельностью, предусматривающие деятельное участие граждан и институтов гражданского общества в осуществлении противодействия  необоснованному и неправомерному оказанию государственной поддержки.

2.Данные механизмы должны быть отражены в соответствующих административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

 

 

 

Руководитель                                                                                            Петров С.Ю.